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相比起朝廷体制的小敲小打来，耽罗国的地方体制可谓是翻天覆地的变化。
最大的变化是在郡、县之下增设了镇一级，而且这镇长虽是从九品，却也是个流内官，这让宋献策感觉到了楚凡加强乡间控制的决心；不仅如此，镇长之下尚有督教专员、税务所长、县警察局的派出所长、兵役所长四个经制吏员，换句话说，这四人和镇长一样，都是从户曹直接领薪俸的！
督教专员负责督办全镇小学堂建设，有权征发镇上的民伕修建学堂；税务所长负责全镇夏秋两税的征收，而派出所长则负责全镇治安；最牛的是这兵役所长，他可以征调若干青壮，组建本镇的民兵队，忙时耕作，闲时操练，关键时刻还得协助征税和治安。
宋献策不用算都知道，若是按照这样的构架，耽罗朝廷的开支将增加多大的负担——每个镇除了一官四吏的薪俸之外，他们的手下比如税丁、警察、民兵教官等等，这些人的薪俸同样是由镇上从税收的提留中支付，而镇一级的提留为税收总额的二成；换句话说，仍然是由朝廷在养活他们。
不仅镇一级如此，郡县两级官员和经制吏员的数量也大大增加了。
以县为例，原来从户曹领薪俸的只有四个人，即知县、县丞、主薄、典史，其下的各房书办都只能算吏员，是从县征税收入给付薪俸的；现在可好，各房书办经过调整后全都变成了流内官：礼房书办升为正九品，专司县内教化；户房书办同样正九品，其下还多了税务、商务、转运三科，其科长为从九品；刑房书办改称警察局长，也是正九品；其他三房的书办均为从九品，职责大体不变。
经制吏员的范围更是扩大了数倍：各房吏员再不加区别，全部归入经制吏范围，根据等级从县提留中领取薪俸；同样从县提留中领取薪俸的，还有所有学堂的校长和教师，而且这些人的薪俸还得优先安排，如果一县之力无法满足，就从户曹拨给；还有一块大的开支是县里的内卫部队——内卫部队人员主要来自因伤退役的复辽军战士，以及各镇训练中表现优异的民兵——这些人都是全脱产的，其日常给养和薪俸同样需要从县提留中支出。
同镇一样，县提留也是税收的两成，而郡一级则是一成，剩下的五成全部归入户曹；但宋献策觉得，户曹估计从一开张就只能收到一堆借条——以他对济州岛一府两县历年赋税征收的情况看，只怕两年的收入还满足不了新朝廷一年的支出。
更何况楚凡对他初步拟定的各品级的薪俸标准很不满意，要求必须达到这样一个让他抓狂的标准：最低等级的经制吏员，收入足以养活一个四口之家，而流内官就更夸张了，一个七品知县的收入能养活十来口人，到了从三品以上，如果家里只有十几二十口人的话，就能过上极为体面阔气的生活了。
这样算下来，可以肯定耽罗朝廷一年的收入连官吏们薪俸的零头都够不上，但楚凡仍然坚持。
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